Energimarknadsinspektionen (Ei) har fått i uppdrag av regeringen att föreslå en författningsreglering avseende en rimlig avkastning på kapital vid fastställandet av en intäktsram för elnätsverksamhet. Ei har även fått i uppdrag att se över bestämmelserna om elnätsföretagens intäkter från nätverksamheten och vid behov lämna författningsförslag. Slutligen framgår även av uppdraget att Ei ska ta fram och redovisa uppgifter om elnätsföretagens investeringar i elnäten och vilka drivkrafter som finns för investeringarna. Samtliga förslag bör införas så att de kan tillämpas från nästa tillsynperiod 2020–2023.

Ei föreslår att elnätsföretagens avkastning regleras

Det är centralt att den reglerade avkastningsnivån för elnätsföretagens verksamhet är rimlig. I dag finns inga närmare regler eller förarbetsuttalanden om vad som avses med en rimlig avkastning. Detta har lett till omfattande domstolsprocesser. Processerna har gällt mycket stora ekonomiska värden. De har också varit extremt komplexa och tidskrävande för aktörer, myndigheten och för domstolarna. Processerna har också skapat en stor osäkerhet, för elnätsföretagen om vilken avkastningsnivå som är rimlig, och för kunderna om hur nättarifferna kommer att utvecklas.

De domstolsavgöranden som kommit inom området ger inte heller någon större vägledning för hur framtida bedömningar ska göras. Dessutom har avgörandena inneburit en systematisk överskattning av elnätsföretagens avkastning i förhållande till risknivån i verksamheten. Dessa förhållanden kommer med stor sannolikhet att bestå om det inte görs en närmare reglering av vad som avses med rimlig avkastning i elnätsverksamhet. Ei föreslår därför att det ska införas ytterligare regler i förordning.

Avkastningen bör regleras genom att fastställa en metod och närmare regler för hur nivån på avkastningen ska beräknas

Det är inte möjligt att reglera själva nivån på avkastningen i förordning, enligt gällande EU-direktiv. Det skulle inte heller vara lämpligt på grund av att förhållanden på kapitalmarknaden kan förändras snabbt. I stället bör det fastställas närmare regler som innebär att utgångspunkterna blir fastlagda för hur nivån på avkastningen ska uppskattas.

Den metod som föreslås bli författningsreglerad är den så kallade WACC-metoden (Weighted Average Cost of Capital) där CAPM-modellen (Capital Asset Pricing Model) används för att estimera kapitalkostnaderna för ägarfinansierat kapital. Dessa metoder är vedertagna och dominerande i europeiska elnätsregleringar, andra regleringar och andra branscher.

Ei föreslår detaljreglering av sex parametrar i WACC-metoden

Flera av parametrarna i WACC och CAPM har ett inbördes samband. Det är därför av stor vikt att utgångspunkterna och bedömningarna av olika parametrar är konsistenta med varandra för att det ska bli ett rimligt resultat när avkastningen beräknas. Av det skälet är det av yttersta vikt att så mycket som möjligt regleras i detalj.

Förslaget är uppbyggt efter vedertagna metoder för att bedöma kapitalkostnader. Utöver att själva WACC-formeln inklusive CAPM framgår av författning föreslår Ei även att sex parametrar regleras i detalj. Dessa parametrar är riskfri ränta, skuldandel, kreditriskpremie, tillgångsbeta, inflation och skattesats. Ei bedömer dock att det i nuläget inte går att fastställa en detaljerad metod för att fastställa aktiemarknadsriskpremien.

Ei föreslår en metod som återspeglar de verkliga förhållandena på kapitalmarknaderna

En central fråga i domstolsprocesserna har varit vilket tidsperspektiv som ska användas när avkastningen (kalkylräntan) bestäms. Elnätsföretagen har ansett att ett tidsperspektiv som är avsevärt mycket längre än en tillsynsperiod på fyra år ska användas. Detta synsätt riskerar att leda till en överskattning av kalkylräntan. Ei föreslår därför att det är de aktuella förhållandena för de år som tillsynsperioden omfattar som ska användas och att nivån i möjligaste mån ska följa förutsättningarna på kapitalmarknaderna under den aktuella tillsynsperioden.

Ett specifikt problem som uppkommit när kalkylräntan ska bestämmas i förväg för respektive tillsynsperiod har varit tillförlitligheten i tillgängliga prognoser av exempelvis ränta, inflation och marknadsavkastning. Det har historiskt varit en stor skillnad mellan prognostiserade värden och verkligt utfall.

För att komma tillrätta med osäkerheten i de prognoser som används när kalkyl-räntan fastställs på förhand och för att säkerställa att kalkylräntan varken över- eller underskattas föreslår Ei att fyra centrala parametrar (riskfri ränta, skuldandel, kreditriskpremie och tillgångsbeta) först fastställs med prognoser och sedan ersätts med verkligt utfall vid tillsynsperiodens slut. På så vis säkerställs att avkastningen baseras på verkliga förhållanden på kapitalmarknaderna. Genom att hela metoden framgår av författning anser Ei också att det inte finns något som motiverar en särskild riskpremie för svenska elnätsföretag.

Ei:s förslag till reglerad avkastning innebär en kraftigt sänkt kalkylränta jämfört med Förvaltningsrättens dom i december 2016

Inför tillsynsperioden 2016–2019 fastställde Ei en real kalkylränta på 4,56 procent baserat på de prognoser som var tillgängliga vid tidpunkten för besluten.

Förvaltningsrättens dom i december 2016 innebar en ändrad avkastning till 5,85 procent, vilket är 28 procent högre än Ei:s ursprungliga beslut*.

Det förslag till författningsreglerad avkastning som Ei utarbetat skulle med de marknadsförutsättningar som rått under 2016 och 2017 inneburit kalkylräntor på 2,03 respektive 2,47 procent.

Elnätsföretagens investeringar kan endast till begränsad del motivera prisökningarna av elnätsavgifterna

Ei fick också i uppdrag att ta fram och redovisa uppgifter om elnätföretagens investeringar i elnäten och vilka drivkrafter som finns för investeringarna.

De viktigaste drivkrafterna för investeringar är, enligt elnätsföretagen, att uppfylla kunders förväntan på kvalitet, ersätta uttjänta anläggningar och att uppfylla funktions- och leveranssäkerhetskrav från myndigheten. Det är dock svårt att utifrån tillgängliga studier och material dra några säkra slutsatser om hur mycket intäktsramsregleringen påverkar reinvesteringstakten eftersom avskrivningsmetoden i regleringen nyligen ändrades till en real linjär metod. Ändringen genomfördes i samband med den nuvarande tillsynsperioden 2016–2019. Det är inte säkert att nätföretagen har haft tillräcklig lång tid på sig att anpassa sig så att eventuella nya beteendemönster märks i statistiken.

De investeringar som elnätsföretagen planerar att genomföra under perioden 2016–2019 ligger något högre än för föregående period. Däremot visar de faktiska investeringarna under 2016 och enkätundersökningen att elnätsföretagen sannolikt inte kommer att kunna nå den planerade nivån. För närvarande är bedömningen att investeringsnivån för 2016–2019 inte väsentligt kommer att överstiga föregående tillsynsperiod.

Kostnaderna för de planerade investeringsnivåerna motsvarar en prisökning av elnätsavgifterna på cirka 1 procent. Detta innebär att kostnader för investeringar bara till en begränsad del kan förklara de prisökningar som har skett hos många av elnätsföretagen under 2016 och 2017.

Ei föreslår mer differentierade avskrivningstider för elnätskomponenter 

När elnätsföretagen genomför investeringar i elnäten ska kapitalkostnaderna fördelas på en viss tid. Avskrivningstiderna är bestämda i förordning. 

För att regleringen samhällsekonomiskt ska styra rätt är korrekta avskrivningstider centralt. För korta avskrivningstider minskar drivkrafterna för kvalitet och underhåll och ökar risken för att anläggningar byts ut tidigare än vad som är motiverat sett till ekonomisk livslängd. Felaktiga avskrivningstider ger också omotiverade kostnader för kunderna. Avskrivningstiderna som tillämpas i regleringen ska därför så långt som möjligt avspegla den verkliga ekonomiska livslängden för anläggningarna.  

I dagsläget tillämpas en 40-årig avskrivningstid för samtliga anläggningskategorier förutom för mätare med mera där avskrivningstiden är 10 år. Utvecklingen mot mer elektronik och smarta lösningar samt den linjära avskrivningsmetoden har ökat behovet av att dela upp anläggningarna i fler kategorier.  

För att kunna gynna användning av ny modern teknik tillsammans med att nyttja konventionell teknik under längre tid föreslår Ei en differentiering av avskrivningstiderna där antalet anläggningskategorier ökar. Exempelvis bryts styr- och kontrollutrustning ut till en separat kategori, vilket möjliggör en regulatorisk avskrivningstid som bättre matchar den verkliga ekonomiska livslängden för olika delkomponenter i elnätsanläggningar. Förslaget innebär att mer traditionella elnätsanläggningar får en längre avskrivningstid än de 40 år som tillämpas i dag.  

I dagens regelverk finns ett incitament att vidmakthålla fungerande anläggningar även efter att den regulatoriska avskrivningstiden tagit slut (successiv reviderings-komponent). Ei föreslår att den successiva revideringskomponenten ska finnas kvar trots förslaget om förändrade avskrivningstider eftersom det är samhälls-ekonomiskt positivt om anläggningars livslängd kan förlängas.  

Ei föreslår däremot att regeln om schablonålder tas bort (38-årsregeln) eftersom en sådan regel skulle innebära orimlig överkompensation för elnätsföretagen. 

Ei föreslår att avbrott på 12 timmar eller mer inkluderas i leveranskvalitetsincitamenten 

Det är viktigt att incitamenten för kvalitet och effektivt nätutnyttjande utvecklas med resten av regleringen så att denna som helhet styr rätt.

Ei har identifierat att för vissa kundkategorier och avbrottslängder kan långa avbrott innebära lägre kostnader för elnätsföretagen än kortare avbrott. För att komma till rätta med detta problem, som riskerar att påtagligt skada förtroendet för elmarknaden, föreslår Ei en ändring i ellagen. Den föreslagna förändringen innebär att avbrott från och med 12 timmar ska ingå som ett underlag för incitament om god leveranskvalitet i intäktsramsregleringen. För enskilda elnäts-företag innebär förändringen ett förstärkt incitament att minska risken för riktigt långa avbrott. Förslaget ger däremot inte någon genomsnittlig höjning eller sänkning av intäktsramarna. 

Ändrade regler för fastställande av intäktsram 

När reglerna i ellagen ursprungligen togs fram utgick lagstiftaren från att fastställandet av intäktsramarna skulle ske på ett särskilt sätt. Ei har nu fastställt intäktsramar inför två tillsynsperioder, 2012–2015 och 2016–2019. Ei har också omprövat intäktsramarna för den första tillsynsperioden och ersatt prognoserna med det verkliga utfallet avseende uppgifter om investeringar, utrangeringar och företagens verkliga opåverkbara kostnader. Genom arbetet med att pröva och ompröva intäktsramar och processerna i domstol har det blivit uppenbart att vissa av lagstiftarens intentioner med reglerna inte har infriats. 

Ei föreslår nu flera ändringar som syftar till att skapa en tydligare och enklare lagstiftning. Elnätsföretag som inte i tid rapporterar in uppgifter som ska ligga till grund för fastställande av intäktsram föreslås få en förseningsavgift i stället för att föreläggas med vite. En förseningsavgift skapar ett tydligare och mer direkt incitament att rapportera in uppgifter i tid vilket gör handläggningen av intäkts-ramarna effektivare. Ei föreslår också ytterligare ändringar som syftar till att stärka förhandsregleringen. För att ändra en intäktsram kommer elnätsföretagen med Ei:s förslag att vara tvungna att överklaga Ei:s beslut. Den nuvarande ordningen avseende omprövning är otydlig och ger elnätsföretagen möjlighet att tillämpa andra villkor för intäktsramen långt senare. Reglerna kring vad som ska ske om ett elnätsföretag inte nyttjar hela intäktsramen eller tar ut mer intäkter än intäktsramen tillåter behöver också förändras och förtydligas. 

Ei avser att fortsätta översynen av regleringen inför tillsynsperioden 2024–2027

Flera av förslagen som Ei lämnar i denna rapport kommer att innebära att elnätsföretagens incitament anpassas till att bli mer korrekta. 

Det finns dock starka skäl att fortsätta utveckla regleringen av de svenska elnäts-företagen. Under arbetet med detta uppdrag har Ei särskilt identifierat att det kapacitetsbevarande perspektivet för värdering av elnätsföretagens anläggningar, som är fastställt i förordning, måste analyseras djupare. Under många år har det varit stor skillnad mellan prisutvecklingen på elnätskomponenter och den allmänna inflationen. Detta har inneburit högre kostnader för kunderna med det kapacitetsbevarande perspektivet än om ett förmögenhetsbevarande perspektiv hade tillämpats. De vidare analyserna bör ta sikte på i vilken mån de effekter som man en gång i tiden ville uppnå med metodvalet är sådana att de står i rimlig proportion till vad reglermodellen inneburit i ökade elnätsavgifter och vilka konsekvenser som en eventuell övergång till en annan metod skulle medföra. 

De övergripande utgångspunkterna för framtida analyser av hur regleringen kan utvecklas är om den ger korrekta och rimliga incitament till elnätsföretagen (t.ex. att investera i smarta nät), en skälig kostnadstäckning och rimlig avkastning samtidigt som kunderna inte ska behöva betala för mycket för nättjänsterna. Ei har de senaste åren tagit initiativ till flera stora förändringar i regleringen av elnäts-företagen. Det är också viktigt att utvärdera de genomförda förändringarna kopplat till hur väl företagen svarar på de incitament som regleringen ger. Av det skälet är det också rimligt att större förändringar följs upp och utvärderas över flera reglerperioder. Det är också viktigt att större förändringar föregås av tillräckligt djupa analyser.  

Ei avser att fortsätta arbetet med att följa upp och utveckla regleringen ytterligare inför reglerperioden 2024–2027. 

*Ei har överklagat förvaltningsrättens dom till kammarrätten som ännu inte har beslutat om prövningstillstånd.